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教授观点 | 李力行:国企改革的方向和挑战

2020-11-02 11:24:08

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在中国经济面向2049的研究项目和书中,我要解析的是国企改革。关于国企改革的方向与挑战,在《中国2049》这本书中呈现在第八章“产权改革”。

产权改革是中国经济改革成功的关键,既包括农村产权改革,也包括今天要讨论的国有企业改革,本章内容集中于国企改革。今天将分享的内容有:国有企业的改革历史、经验教训、政策得失和未来挑战等,还有对国企长期改革的方向和配套政策建议的探讨。

一、国企在中国经济中的地位

国企在中国经济中占据着重要地位。一方面,国有企业的产出和就业占比都在持续下降。近两年与之相应的一个流行说法是民营经济的“五六七八九”,即民营企业贡献了“50%的税收、60%的增加值、70%的创新、80%的就业和90%的企业数目”。另一方面,尽管国有企业的绝对数目和生产占比也都在下降,但国有企业在中国经济中的地位仍然非常重要。主要表现为:

第一,国有企业资产及负债非常庞大。截至2019年底,非金融国企资产总额233.9万亿、负债总额149.8万亿、国有资本权益64.9万亿(2018年底分别为210.4万亿、135.0万亿和58.7万亿);金融国企资产总额293.2万亿、负债总额262.5万亿,形成国有资产20.1万亿(2018年底分别为264.3万亿、237.8万亿和17.2万亿)。

第二,国有企业掌控了大量自然资源,如土地、矿山、海洋、森林、草原等。

第三,国有企业在战略性行业中具有绝对主导地位。这些战略性行业包括军工、电网电力、石油化工、电信、煤炭、航运和民航等,这意味着国企仍旧占据着整个国民经济体系的上游部分,对国民经济和国家安全具有举足轻重作用。

第四,各级政府的城投公司、融资平台也对国民经济发展发挥着重要作用,并承担了巨量债务。

因此,我们在讨论国有经济在国民经济中的地位时,不仅包括传统的国有企业,还包括金融国企,涉及国有企业占有资源、国企在战略性行业占据的主导地位和地方政府融资平台发挥的作用等内容。

二、国企的根本性问题

通过回顾文献,我们发现国有企业的根本性问题主要包括以下几类:

第一,由于信息不对称和控制权与所有权分离所造成的委托代理问题,以及内部人控制问题。

第二,政府对国有企业日常经营干预过多,国有企业缺乏个人责任。比如,由于接受了政府干预,无法让经理人负责;再比如,由于为职工提供了永久就业,无法让职工为业绩负责。

第三,国有企业承担了多种战略性责任以及社会性职能,造成企业效率低下。

第四,国有企业与政府之间出现预算软约束问题。当国有企业面临困难时,总会期待政府的帮助。当银行向国有企业发放贷款时,总会期待政府为可能的坏账问题提供帮助。国有企业和银行都相应出现了预算软约束问题。

上述问题都在丰富的文献中得以总结,也在现实中广泛存在。

三、国企改革的简要历程

国企改革的历史可以分为三个阶段:

阶段一:改革伊始到20世纪90年代早期。这一阶段主要包括国企的“内部改革”、“进入和竞争”两部分。内部改革包括引入厂长负责制、承包责任制等。这些改革都提高了国有企业的效率,但是没有从根本上解决前面提到的那些问题。“进入和竞争”是指私营企业、乡镇企业和外资企业大量进入市场,对国有企业造成了冲击,并导致国有企业利润迅速下降。以至于到了20世纪90年代中期,国有企业的经营状况非常困难,于是启动了第二个阶段的改革。

阶段二:20世纪90年代中期之后的十年。第二个阶段的改革任务以"抓大放小"为主要特征,对大型国有企业实施兼并重组,组建大型国有企业集团。对中小型国有企业实施大规模改制,数千万职工失去工作,造成大量失业问题。所以,处理失业和国有企业的不良贷款造成的债务问题,是第二阶段改革的核心任务。总结第二阶段的经验和教训可以发现,社保体系的建立有助于缓解失业问题对社会造成的冲击。同时,下岗再就业培训也缓解了失业问题。另外,大规模的债转股和建立四大资产管理公司,对解决债务问题也发挥了不可忽视的作用。这些经验都值得今天继续借鉴。

阶段三:2003年国资委成立之后的阶段。国资委成立之后,明确了做大做强国有企业这一目标,实行了大型国企的合并和兼并,加强了国有企业对战略性行业的控制,包括保持国有经济绝对控股的行业,以及在基础和支柱性行业中的作用等。在这一阶段,国有企业在融资、营商环境、土地资源等方面优势尽显,加剧了国有企业和民营企业之间的不公平待遇。此外,这一阶段地方政府的融资平台公司大规模兴起,积累了大量债务,同时也承担了大量的基础设施建设和提供公共服务等商业之外的职能。

四、近期关于国有企业改革的政策

回顾近期关于国有企业改革的政策,尤其是2013年十八届三中全会和2015年《关于国有企业改革的指导意见》发布以来的政策纲要,主要内容包括:

第一,对国有企业进行分类管理考核。将国有企业分为公益类和商业类两类企业;商业类又进一步分为主业属于充分竞争行业和领域的商业类国企,以及非充分性竞争行业的商业类国企,并实行分类管理。

第二,加强公司治理和经理层监管。包括限制国有企业的经理人薪酬,加强党在国有企业公司治理当中的作用等一系列手段。

第三,国资委从管企业向管资本转型。包括成立国有资本投资和运营公司,专注国有资本的财务回报。

第四,实行混合所有制改革。这一阶段的混合所有制改革主要以国有企业兼并民营企业为主,民营企业反过来大规模参与国有企业改组的案例相对较少,像珠海格力、云南白药等类似的案例并不多见。

第五,国有企业剥离社会职能。这是改革的一个重要目标,国有企业剥离掉所属的学校和医院等社会职能,但是进展速度比较缓慢。

从改革的实际效果来看,政府干预、国有企业的非利润目标、国有企业通过行政垄断获取资源和融资优势的问题仍然普遍存在。同时,国有企业被施加了多重任务,使国有企业面对“利润激励、多任务和强监管”之间的“不可能三角”,国有企业的各种目标之间存在自相矛盾之处。

五、国企面对的新形势与改革的新压力

国有企业在支持社会和经济稳定发展方面发挥了重要作用,但由于国内国外新形势出现,国有企业在发展中也面临新的挑战。

(一)内部挑战

第一,人口老龄化、劳动力成本上升以及经济增速放缓等形势变化,对国有企业的效率提升提出了新的要求。过去没有这些压力的时候,国有企业的效率低一些也能继续存活,但当形式发生变化后,继续低效率就可能使发展难以为继。

第二,国有企业债务负担沉重,尤其是地方政府通过国有城投公司和融资平台借的隐形债务。沉重债务会导致国有企业面对持续的还本付息压力,这实际上也要求国有企业进行混合所有制改革、债转股等激烈的改革方式,否则债务利息可能无法偿还。

第三,从机会成本的角度来看,国有企业的行政垄断、资源占有、政策优待等不公平待遇构成了对民营企业发展的障碍,并有碍于社会创新与产业升级。在下一阶段中,国家对创新和产业升级的需求非常迫切,这就提高了国有企业享有的不公平待遇的机会成本。

(二)外部挑战

国有企业的国际并购、承担的产业政策职能引发了世界焦虑。当中国的经济体量还相对较小时,来自其它国家的关注也较少,但当中国已经成为世界第二大经济体时,特别是在未来不久可能就要超越美国成为世界第一大经济体时,世界对中国的焦虑情绪也会加强。

我们已经在一些案例中看到,中国国有企业的非市场化行为在国际市场受到了越来越多的批评,近年来逆全球化态势和中美贸易摩擦进一步凸显了这些冲突。

放眼未来二三十年,中国国有企业还将继续进行更多的国际并购,以及持续发挥产业政策职能。如何缓解世界的焦虑,如何推进全球化的倡议,这些都对国企改革和发展提出了新的挑战。

正是基于这些新的挑战,应当从中长期国内外竞争变局的角度着眼,推进国企的战略性改革。

2018-2019年期间,“竞争中性”一词被广泛使用。《中国2049》这本书总结中国过去的改革经验,发现中国经济改革的根本原因是“放”而不是“管”。就国有企业改革而言,国有企业改革中成功的经验与竞争中性的原则是一致的,即尊重市场力量、减少行政垄断、加强激励、发挥价格因素的作用。同时,坚持竞争中性原则也有助于取得国际支持。

六、政策建议

回顾历史上的经验教训,展望未来的新形势和新挑战,本报告提出如下政策建议:

第一,合理确定国有企业的定位和布局。要进一步明确战略行业和战略利益,建议通过“负面清单”的方式来予以确定。凡不在清单上的行业都应该开放准入,当然,清单的制定必须经过广泛讨论,尽量保持限制范围较小、较精准。

关于国有企业的职能,在目前和可预见的将来,国有企业还会承担很多非利润导向的职能,包括战略职能。建议尝试以“政府购买服务”的方式来体现国有企业的这些职能,并且在政府购买服务的过程中体现价格机制,以免国有企业承担的利润职能和非利润职能混为一谈,导致国有企业缺乏对公司治理的要求。

第二,为国企、民企创造公平的竞争环境。相较于民企,国有企业在资金成本、土地获取和营商环境等方面具有优势,但同时也承担了更多的社会负担。建议减轻国有企业承担的社会负担,同时将国有企业在获取资源等方面占有的优势普惠到民营企业,以此创造更加公平的竞争环境。在这方面,尤其要减少行业的准入限制,即便是战略性行业,也应该允许民营企业以某种形式参与,从而加强公司治理。

第三,优化国有企业的资本管理与监督。建议成立专门的资产管理机构和投资基金,以实现国有企业的财务回报,落实“不是管企业而是管资本”。同时,国有企业的管理层应该明确为职业经理人而非官员,进一步落实政企分开。此外,对于国有企业的巨额资产和利润,应该被更有效地利用并惠及全民。在这方面,新加坡和马来西亚等国家在管理国有资产方面的成功案例值得借鉴。而国有企业资产划拨社保基金和国有企业分红的制度等改革也应该继续推进。

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